Un gruppo di deputati democratici ha presentato una proposta di legge costituzionale per il modello frrancese. Sono Alessandro MARAN, Mario BARBI, Francesco BOCCIA, Pierangelo FERRARI, Roberto GIACHETTI, Sandro GOZI, Andrea MARTELLA, Maria Paola MERLONI, Antonio MISIANI, Vinicio PELUFFO, Luciano PIZZETTI, Fausto RECCHIA, Lanfranco TENAGLIA e Rodolfo VIOLA.
A seguire la relazione della proposta di legge e il link dell’articolato.
Onorevoli Colleghi! – Ci troviamo in un passaggio di fase di rilevanza storica. Poche altre volte nella breve storia repubblicana abbiamo vissuto un tempo di sfilacciamento, di cedimento del tessuto politico istituzionale così profondo e radicale. La cinghia di trasmissione del consenso tra cittadini, partiti e istituzioni si è logorata in un modo che, per alcuni aspetti, può apparire quasi irrecuperabile. La velocità poi, con cui tale deterioramento si manifesta, inimmaginabile fino a poco tempo fa, rende necessaria e quanto mai urgente una straordinaria assunzione di responsabilità da parte della politica e in primis delle istituzioni rappresentative che altrimenti rischiano di venire travolte.
C’è bisogno di uno scatto di reni. Di un colpo d’ala. Di un atto di consapevolezza e coraggio da parte della classe politica. E scriviamo classe politica con tutta la considerazione e gravità che questa definizione, nata nelle università italiane, ha assunto nella storia e nel pensiero politico. Un concetto nobile e non dispregiativo come è invece quello di “casta” entrato, per via giornalistica e malauguratamente, nel lessico comune. Il compito di una classe politica è allora quello di ambire ad essere una classe dirigente, di non nascondersi dietro opportunismi o tatticismi, ma di dire la verità al Paese e proprio per questo riuscire ad esprimere una compiuta e trasparente, capacità di direzione.
La consapevolezza che qui richiamiamo e a cui ci richiamiamo è quella di riconoscere che sono risultati fallimentari tutti i tentativi fin qui compiuti per riformare la nostra democrazia attraverso la restaurazione della repubblica dei partiti novecenteschi, colpita a morte dalla crisi morale, politica, finanziaria, e giudiziaria del 1992-93. Tali tentativi non hanno retto alla prova dei fatti e della storia. La smentita più recente è documentata dai risultati delle amministrative della primavera 2012. Dobbiamo quindi riconoscere che sono ormai venti anni che il sistema politico italiano cerca un diverso equilibrio, una nuova stabilità, e pertanto non riacquista credibilità e fiducia nelle coscienze dei cittadini. Se la fine della guerra fredda, alla fine degli anni ’80 del XX secolo e le iniziative referendarie agli inizi degli anni ’90 hanno concorso a scongelare un sistema bloccato, scomponendo e ricomponendo aggregazioni, trasformando i nomi dei soggetti delle forze politiche, rinnovando i rappresentanti, ciò nondimeno, guardando le cose retrospettivamente, noi dobbiamo ora riconoscere come vera e propria mancanza quella di non avere introdotto, nella costituzione formale, i necessari adeguamenti che il nuovo assetto politico, ispirato al bipolarismo e alla democrazia dell’alternanza, necessariamente richiedeva.
Questo è avvenuto solo per i livelli di governo locale, comuni province e regioni, attraverso l’introduzione dell’elezione diretta del capo del governo locale e della relativa maggioranza consiliare. Ora proprio il gap che in questi venti anni si è formato tra forza e autorevolezza dei governi locali e persistente debolezza dei governi centrali è una delle ragioni che rende ineludibile un adeguamento anche della forma di governo nazionale. Possiamo quindi riconoscere usando le categorie del costituzionalista e costituente Costantino Mortati la trasformazione della costituzione materiale della nostra repubblica democratica, e parimenti riscontrare che, a detta trasformazione, non abbia corrisposto alcun intervento di modifica della Costituzione formale. Risulta pertanto di tutta evidenza il disallineamento tra una forma di governo parlamentare – intrinsecamente consociativa – fondata su un sistema proporzionale della rappresentanza e sulla centralità dei partiti e una pratica della lotta politica competitiva, fondata su una legittimazione diretta dell’alleanza di governo e del suo leader, incardinata su processi, peraltro presenti in tutto il mondo democratico, di personalizzazione della politica; ci si riferisce alla lotta politica come si è venuta svolgendo in Italia dal 1994 ad oggi.
Ora, è venuto il momento di mettere definitivamente a tema l’impossibilità di uscire dalla crisi percorrendo in Italia la via della restaurazione di quella forma di democrazia fondata sulla centralità dei partiti e sul loro fattuale primato nelle istituzioni così come l’abbiamo conosciuta dal 1945 al 1992. Ed è venuto il momento di riconoscere che, anche in Europa, la cosiddetta democrazia dei partiti non vive proprio la sua stagione migliore. C’è bisogno di un atto di consapevolezza e coraggio che ci faccia sciogliere quei nodi rimasti irrisolti nella transizione infinita e che operi il riallineamento tra forma di governo e pratica della politica. Era il 1993 quando scoprivamo con il referendum maggioritario la possibilità di trasformare la democrazia italiana in democrazia dei cittadini.
Con un governo scelto direttamente nelle urne dalla volontà popolare che fungeva da formidabile strumento per responsabilizzare i partiti una volta arrivati in parlamento. Sappiamo quanto questo principio, pur avendo conquistato la maggioranza dei cittadini, non sia mai riuscito a diventare prassi politico-istituzionale. I ripetuti tentativi di portare in Italia un’autentica democrazia competitiva e dei cittadini si sono scontrati con una forma di governo, quella parlamentare, a vocazione “assembleare”, che ha confuso, reso opache, che ha nascosto alla trasparenza scelte politiche fondamentali per un giudizio libero e consapevole dei cittadini. Se così non fosse stato non avremmo visto succedersi in ogni passaggio critico governi tecnici ad hoc: dapprima quello di Ciampi che chiude la cosiddetta “prima repubblica”, quella dei partiti storici; e ora quello di Monti, che chiude la “seconda repubblica”, quella dei partiti personali; passando per l’anfibio governo Dini che nel ribaltamento della maggioranza parlamentare accompagna il passaggio di legislatura dal centrodestra al centrosinistra. Governi tecnici quindi, per un verso pura espressione della democrazia parlamentare creativa, per altro verso espressione di un dilatato potere di supplenza e di indirizzo politico del Capo dello Stato, caratteristico dei momenti di crisi e di stato di eccezione. Casi che segnano stagioni legate alla massima perdita di considerazione dell’istituto parlamentare. L’inadeguatezza della forma di governo parlamentare allora, in corrispondenza di una crescita di consapevolezza e impegno da parte di cittadini privi di appartenenza partitica, ci portano a compiere un altro passaggio, a salire un altro gradino, e quindi riconoscere la necessità di affiancare finalmente ai consueti e indiscutibili istituti di democrazia rappresentativa nuovi e innovativi, per quanto concerne il sistema italiano, istituti di democrazia diretta.
E’ doveroso pertanto completare il percorso intrapreso negli anni ’90 con l’introduzione del maggioritario e dell’elezione diretta dei sindaci e presidenti di province e regioni, e proseguito nei primi anni del XXI secolo con l’innovazione, sperimentata per la prima volta in Italia a livello continentale, delle elezioni primarie. Non c’è dubbio che tutte queste innovazioni abbiano concorso a ricostruire attraverso la partecipazione e la responsabilizzazione, la cinghia di trasmissione tra cittadini, partiti e istituzioni. Ora, noi constatiamo come sia il sistema uninominale e maggioritario sia le elezioni primarie presuppongano una forma di governo diversa da quella attualmente in opera nella nostra repubblica. Soprattutto le primarie, tipico istituto da democrazia diretta, mal si conciliano con la forma di governo parlamentare. O si opta per un capo del governo indicato direttamente dai cittadini, come suggeriscono le primarie, oppure si resta nel solco dei governi fatti e disfatti in parlamento, di cui abbiamo già conosciuto la scarsa efficacia, l’instabilità, l’irresponsabilità. Se infatti andiamo a definire le ragioni della frattura tra cittadini e partiti e la contestuale domanda di istituzioni credibili e autorevoli, si dovrebbe cogliere il puntus dolens di questo disequilibrio istituzionale nella debolezza del nesso potere-responsabilità. La nostra democrazia parlamentare infatti, così come è strutturata, non permette una nitida individuazione del nesso potere-responsabilità.
C’è sempre la possibilità per un capo del governo uscente di scaricare su qualcun altro il fallimento del proprio operato, facendo la vittima; così come c’è sempre la possibilità per una formazione politica minoritaria di chiamarsi fuori da un’esperienza di governo senza dover necessariamente fare i conti con le elezioni a breve che misurerebbero in modo implacabile, la responsabilità presso l’elettorato di quella scelta politica fondamentale. Vale pertanto rilevare a questo punto come in nessun paese occidentale a democrazia matura, succede come è successo in Italia, che un capo del governo uscente e sconfitto, si ripresenti alle elezioni successive come è avvenuto in Italia più volte con Silvio Berlusconi. In tutte le democrazie occidentali la personalizzazione della politica agisce da principio di responsabilizzazione dei politici e del sistema. Dappertutto tranne che in Italia e in Grecia. In Francia ad esempio il Presidente uscente e sconfitto alle elezioni presidenziali, Nicolas Sarkozy, ha potuto e dovuto dire: “è tutta colpa mia”. Assumendosi quindi in toto la responsabilità della sconfitta. Similmente la sconfitta dei democratici americani alle elezioni di mid-term nel 2010 è stata riconosciuta da Barack Obama che se ne è assunto la responsabilità.
Pertanto sarebbe opportuno arrivare anche in Italia al fatto che un capo del governo uscente una volta sconfitto possa dire: è tutta colpa mia, assumendosi per intero la responsabilità. Del resto, è proprio nella confusione delle responsabilità che è maturato il discredito del sistema dei partiti trasformatosi, nella coscienza dei cittadini, da sistema democratico a sistema oligarchico. Non per caso abbiamo fatto gli esempi della Francia e degli Stati Uniti, ovvero di due presidenti provenienti da ideologie e forze politiche non omogenee. La ricostruzione del nesso potere-responsabilità infatti non è determinata da una appartenenza ideologica ma dalla organizzazione e strutturazione del sistema politico. Un sistema politico opaco che nasconde le responsabilità genera discredito. Un sistema politico competitivo, conflittuale, presidenziale concorre alla chiarezza delle opzioni e alla partecipazione trasparente e consapevole dei cittadini.
Per tutte queste ragioni è oggi opportuno che la nostra repubblica democratica e il nostro parlamento valutino con serietà l’ipotesi di trasformazione del sistema politico istituzionale, dalla forma di governo parlamentare alla forma di governo presidenziale o semi-presidenziale sul modello della Francia. Il presidenzialismo sembra essere sempre di più quel sistema che lungi dal liquidare la democrazia rappresentativa e la forma partito è piuttosto in grado di aggiornarla e adeguarla alle nuove dinamiche della vita democratica che richiedono un livello più alto, diretto e consapevole di partecipazione da parte dei cittadini. Il presidenzialismo sembra essere dunque quel passaggio che manca e che è necessario per riallineare nella democrazia italiana forma del governo e sostanza del governo, quel passaggio che sembra essere in grado di portare finalmente e definitivamente l’Italia in quella democrazia competitiva, governante e dei cittadini a cui milioni di persone hanno lavorato negli ultimi venti anni e più.
A far propendere poi per questa opzione dovrebbero essere anche gli ultimi segnali che vedono crescere sul piano della rappresentanza forze di protesta e in gran parte sostanzialmente antisistema ma che ambiscono a conquistare una forte posizione parlamentare. La storia d’Itala ha già conosciuto soggetti che, una volta entrati in parlamento per via democratica e con sistema proporzionale, lo hanno poi completamente svuotato di senso, credibilità e fiducia tanto da farlo diventare un simulacro della democrazia e un trampolino per la dittatura. Noi oggi abbiamo l’opportunità di non ripetere l’errore compiuto novanta anni fa: quello di non modificare la forma di governo per tempo, impedendo che altri la svuotassero di senso e significato democratico e pluralistico. Dare all’Italia un coerente impianto presidenzialista, costruito con adeguati pesi e contrappesi, vuol dire fare uscire la democrazia italiana dal pantano attuale e ridare dignità, consenso e credibilità alle istituzioni democratiche.
Di seguito quindi le modifiche contenute nella proposta di riforma della costituzione:
Con l’art. 1 del disegno di Legge Costituzionale allegato si sostituisce l’attuale articolo 83 della Costituzione. Il Presidente della Repubblica è eletto a suffragio universale e diretto a maggioranza assoluta dei votanti. Qualora nessun candidato abbia conseguito la maggioranza, il quattordicesimo giorno successivo si procede al ballottaggio tra i due candidati che hanno conseguito il maggior numero di voti.
Con l’art. 2 si modifica l’articolo 84 della Costituzione relativamente all’età di eleggibilità del presidente. Le parole: «cinquant’anni» sono sostituite con «trentacinque».
L’art. 3 modifica l’articolo 85 della Costituzione stabilendo la durata in carica del Presidente della Repubblica per cinque anni e la rieleggibilità per una sola volta. Novanta giorni prima che scada il mandato del presidente, il Presidente della Camera dei Deputati indice l’elezione, che deve aver luogo in una data compresa tra il quarantesimo e il ventesimo giorno precedente la scadenza. Qualora gli ultimi tre mesi del mandato presidenziale coincidano, in tutto o in parte, con gli ultimi tre mesi della legislatura, i poteri del Parlamento sono prorogati e il Presidente indìce, nei 5 giorni successivi a quello del giuramento, le nuove elezioni, che devono svolgersi tra il sessantesimo e il settantesimo giorno successivo.
Le candidature sono presentate da un decimo dei parlamentari; da trecentomila elettori, da un decimo dei consiglieri regionali di almeno un sesto delle regioni; da un numero di sindaci o presidenti di regioni o delle Province autonome di Trento e Bolzano, che corrispondano almeno ad un quindicesimo della popolazione secondo le modalità stabilite dalla legge.
La legge disciplina la procedura per la sostituzione e per l’eventuale rinvio della data dell’elezione in caso di morte o di impedimento permanente di uno dei candidati. Il Presidente della Repubblica eletto assume le funzioni l’ultimo giorno del mandato del Presidente uscente o il giorno successivo alla proclamazione in caso di morte, dimissioni o impedimento permanente del Presidente in carica.
Il procedimento elettorale, la disciplina concernente i finanziamenti e le spese per la campagna elettorale e la partecipazione alle trasmissioni radiotelevisive al fine di assicurare la parità di condizioni tra i candidati e le altre modalità di applicazione del presente articolo sono regolati dalla legge. La legge prevede altresì disposizioni idonee ad evitare conflitti tra gli interessi privati del Presidente della Repubblica e gli interessi pubblici.
Con l’ art. 4. si interviene sul secondo comma dell’articolo 86 della Costituzione stabilendo che, in caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica, il Presidente della Camera indice entro tre giorni l’elezione del nuovo Presidente della Repubblica. L’elezione deve avere luogo in una data compresa tra il sessantesimo e l’ottantesimo giorno successivo al verificarsi dell’evento o della dichiarazione di impedimento deliberata dalla Corte Costituzionale. .
Con l’art. 5 si aggiunge al primo comma dell’articolo 87 della Costituzione che il Presidente della Repubblica vigila sul funzionamento regolare dei pubblici poteri e assicura che l’indirizzo politico della Repubblica si svolga in conformità con la sovranità popolare, nelle forme e nei limiti previsti dalla Costituzione e che a tale scopo rivolge, nel mese di gennaio di ogni anno, un discorso al Parlamento riunito in seduta comune sullo stato della Repubblica; quindi al secondo comma di detto art. 5 si abroga la disposizione che prevede per il capo dello Stato anche la presidenza del CSM.
L’art 6 modifica l’articolo 88 della Costituzione attribuendo al Presidente della Repubblica, sentito il Primo ministro, il potere di sciogliere le Camere o anche una sola di esse.. La facoltà di cui al primo comma non può essere esercitata durante i dodici mesi che seguono le elezioni delle Camere.
Con l’Art. 7. si modifica l’articolo 89 della Costituzione specificando che gli atti del Presidente della Repubblica adottati su proposta del Primo ministro o dei ministri sono controfirmati dal proponente, che ne assume la responsabilità. Non sono sottoposti a controfirma la nomina e la revoca del Primo ministro, l’indizione delle elezioni delle Camere e lo scioglimento delle stesse, l’indizione dei referendum nei casi previsti dalla Costituzione, il rinvio e la promulgazione delle leggi, l’invio dei messaggi alle Camere, le nomine che sono attribuite al Presidente della Repubblica dalla Costituzione e quelle per le quali la legge non prevede la proposta del Governo.
Con l’art. 8. si sostituisce l’articolo 92 della Costituzione stabilendo che il Presidente della Repubblica presiede il Consiglio dei ministri e il governo è composto dal Primo ministro e dai ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Viene poi stabilito che il Presidente della Repubblica nomina e revoca il Primo ministro e, su proposta di questo, nomina e revoca i ministri. Nel caso però che, entro 5 giorni dalla revoca del Primo Ministro, il Parlamento confermi la fiducia allo stesso, il Presidente della Repubblica decade e il Parlamento è sciolto. In tal caso si applica il terzo comma dell’art. 85.. Il secondo comma di questo articolo stabilisce che agli articoli 93, 95 e 96 della Costituzione, le parole: «Presidente del Consiglio dei ministri» sono sostituite dalla locuzione «Primo ministro.
Con l’art 9 si modifica l’articolo 64 della Costituzione stabilendo che il candidato alla presidenza della Repubblica risultato non eletto e che abbia ottenuto il maggior numero di voti o che abbia partecipato al ballottaggio è membro di diritto della Camera dei Deputati per tutta la durata della legislatura in corso al momento della elezione. I regolamenti delle Camere definiscono lo statuto dell’opposizione con particolare riferimento all’esercizio delle funzioni di controllo e di garanzia.
Con l’Art. 10 viene modificato l’Art. 104 della Costituzione relativo agli organi del CSM. Viene stabilito che il Consiglio superiore della magistratura elegge un presidente tra i componenti designati dal Parlamento, di conseguenza il vigente comma 5 viene abrogato.
Infine verrà introdotta una norma transitoria che sarà l’art 10 del disegno di legge con cui viene disposto che la prima elezione del Presidente della Repubblica a suffragio universale e diretto si svolgerà entro settanta giorni dall’entrata in vigore della legge di attuazione della presente legge. Entro dieci giorni da tale data il Presidente della Camera procede alla convocazione dei comizi elettorali. Il Parlamento in carica alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale è comunque sciolto di diritto il giorno dell’elezione del nuovo Presidente. Qualora sia già sciolto la procedura elettorale è interrotta. Le successive elezioni sono indette dal Presidente eletto entro 5 giorni dal suo giuramento e devono svolgersi entro i successivi settanta giorni.