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BIDEN, DRAGHI E LA NUOVA SFIDA TRANSATLANTICA – Fondazione PER, Quaderno 5/2021

A quattro mesi dall’insediamento dell’amministrazione del nuovo presidente americano Joe Biden, le notizie sulla morte della relazione transatlantica sembrano, per parafrasare Mark Twain, fortemente esagerate.

2021, un nuovo capitolo nelle relazioni tra Stati Uniti e Unione europea

Il 2021 ha aperto un nuovo capitolo nelle relazioni tra Stati Uniti e Unione europea. Con l’elezione di Biden e le implicazioni politiche, economiche e sociali della pandemia da Coronavirus molte cose sono cambiate. Sono emerse nuove priorità e la richiesta di una cooperazione più stretta sul cambiamento climatico e sui valori comuni, rappresentano un’occasione da non perdere per aggiornare l’agenda transatlantica. Tra pochi giorni, infatti, si terrà il primo summit tra Stati Uniti e Unione europea. 

Gli Stati Uniti hanno avviato (a tutta velocità) un «reset» diplomatico con l’Unione europea per riparare e ricostruire i rapporti danneggiati dalla presidenza di Donald Trump; e molti diplomatici europei hanno già preso una cotta per Biden e sono soddisfatti dell’impegno e del messaggio trasmesso dal suo team, nonché del desiderio dichiarato di alzare il livello degli obiettivi e delle aspirazioni nelle relazioni tra l’America e l’Europa dopo quattro anni di litigi.

Il nuovo atteggiamento americano segna certamente un cambiamento positivo, ma deve ancora tradursi in risultati politici tangibili in termini di risoluzione delle vertenze bilaterali ereditate dall’amministrazione Trump; deve ancora compiere progressi su diverse altre questioni spinose e produrre una qualche nuova iniziativa politica rilevante. Si sono gettate le basi diplomatiche, ma come dice un vecchio proverbio inglese, «la prova del budino è nel mangiarlo». Resta dunque da vedere se un’agenda transatlantica più ambiziosa sia davvero possibile. Nel corso del vertice bilaterale previsto a Bruxelles il prossimo 15 giugno, probabilmente si capirà se le relazioni più amichevoli instaurate da Biden possono davvero tradursi non soltanto nel ripristino ma anche nella reinvenzione dell’agenda transatlantica tradizionale per affrontare meglio i problemi fondamentali in continua evoluzione (dal commercio alla tecnologia, dal clima alla Cina), o se le tensioni transatlantiche degli anni scorsi hanno a che fare con difetti strutturali della relazione più profondi.

America is back”

Joe Biden, un fautore di lunga data dei legami transatlantici, ha proclamato che «l’America è tornata» dopo la turbolenta presidenza di Trump e ha ribadito il proprio impegno a ricostruire l’alleanza transatlantica che, nel corso del suo intervento «virtuale» alla Conferenza di Monaco sulla sicurezza, alla presenza della cancelliera tedesca Angela Merkel e del presidente francese Emmanuel Macron, ha definito «la pietra angolare di tutto ciò che speriamo di realizzare nel XXI secolo». In netto contrasto con Trump, che ha criticato ripetutamente e aspramente la Nato e ha visto l’Unione europea perlopiù come un concorrente e un «avversario», Biden e i suoi consiglieri hanno fatto di tutto per riaffermare un forte impegno americano nei confronti dell’Europa e cercato di mostrare empatia.

Per dirla con le parole del segretario di Stato Anthony Blinken, e coerentemente con la tradizionale politica estera americana successiva alla Guerra fredda, l’obiettivo principale dell’amministrazione è quello di «un’Europa integra, libera, prospera e in pace». Anche mettendo da parte le rassicurazioni retoriche e nonostante un avvio diplomatico piuttosto lento, segnato dal COVID-19 e dai ritardi nelle designazioni e nelle conferme dei nuovi funzionari dell’amministrazione, l’intensità della recente svolta diplomatica dell’amministrazione Biden, ha colto di sorpresa perfino alcuni diplomatici europei. Blinken ha già partecipato al Consiglio affari esteri della Ue a Bruxelles lo scorso febbraio, dove si è discusso di un’ampia gamma di questioni; ha partecipato a due incontri ministeriali della Nato e all’incontro ministeriale del G7 che si è svolto in presenza a Londra. Blinken e i suoi colleghi si sono anche impegnati attivamente nei formati bilaterali e regionali con ciascun singolo paese europeo. E con una mossa straordinaria, Biden è intervenuto alla riunione del Consiglio della Ue del marzo scorso: la prima volta, per un presidente americano, dopo George Bush nel 2001. Inoltre, a Bruxelles, dopo i vertici della Nato e del G7, si è svolto il summit tra i leader europei e il presidente americano: il primo dal 2014.

Limpegno per il multilateralismo

Oltre a impegnare di nuovo gli Stati Uniti nella partnership transatlantica, Biden, a differenza di Trump, si sta anche impegnando alacremente a livello globale multilaterale. In aggiunta al rientro nell’accordo di Parigi sul clima e agli sforzi in corso per salvare l’accordo nucleare iraniano, Biden è già rientrato nella Organizzazione mondiale della sanità e si è unito alla iniziativa globale sui vaccini Covax, ha ripristinato i finanziamenti degli Stati Uniti al Fondo delle Nazioni Unite per la popolazione, ha revocato le sanzioni imposte da Trump ai funzionari della Corte penale internazionale ed è rientrato nelle intese multilaterali con la Russia sul controllo degli armamenti e nei consessi multilaterali come il G7 e il G20.

Blinken ha definito il sistema multilaterale di «importanza vitale» e si è riferito all’Organizzazione delle Nazioni Unite come un «elemento basilare del sistema multilaterale». Inoltre, si è impegnato a intensificare l’impegno americano all’interno dei formati multilaterali e perfino a rientrare nel Consiglio per i diritti umani dell’ONU (ma non in modo acritico).

Ovviamente, l’Unione europea è felice di lavorare con l’amministrazione Biden nell’affrontare le sfide globali e le necessarie riforme multilaterali ed ha sollecitato l’America ad «unire le forze per rafforzare il sistema multilaterale sulla base dei nostri valori comuni». L’idea di Biden è quella di radunare gli alleati e partner dell’America per modellare il sistema internazionale per competere con le potenze autoritarie «da una posizione di forza».

La minaccia viene dalla Cina

In effetti, come ha osservato l’editorial board del Washington Post, le mosse iniziali del team di Biden rappresentano esattamente il «reset» di cui c’era bisogno dopo la precedente gestione, confusa e spesso contraddittoria, del rapporto con la Cina. Quand’era presidente, Donald Trump aveva ripetutamente elogiato Xi (e, secondo John Bolton, il suo ex consigliere nazionale per la sicurezza, in privato aveva incoraggiato la repressione ad Hong Kong e nello Xinjiang). Joe Biden, fin dalla sua prima telefonata, ha detto invece al dittatore, senza molti giri di parole, che sbagliava a puntare sul declino dell’America.

Il giorno prima dell’incontro tra le delegazioni cinese e statunitense ad Anchorage, l’amministrazione americana ha sanzionato «due dozzine» di funzionari coinvolti nella repressione di Hong Kong; e in una imponente azione congiunta, gli Stati Uniti si sono uniti alla Gran Bretagna, al Canada, all’Australia, alla Nuova Zelanda nell’adottare nuove sanzioni, in parallelo con l’Unione europea, contro le persone coinvolte nella campagna genocida contro gli uiguri dello Xinjiang. Tuttavia, l’amministrazione americana ha anche detto chiaramente che la sua netta opposizione nei confronti degli abusi riguardanti i diritti umani da parte della Cina e la sua aggressività contro Taiwan e altri paesi vicini non preclude la collaborazione sui temi di interesse comune. «Proprio come il presidente Ronald Reagan, che ha etichettato l’Unione sovietica come un ‘impero del male’ mentre raggiungeva importanti accordi sul controllo degli armamenti – osserva il Post – Biden sta cercando un terreno comune con Xi sul cambiamento climatico, sui programmi nucleari di Iran e Corea del Nord, e una soluzione pacifica in Afghanistan». Non per caso, l’invito speciale John Kerry ha coinvolto subito la Cina sul clima.

Insomma, Xi vuole convincere il mondo che «l’Oriente è in ascesa, mentre l’Occidente è in declino» e che l’autoritarsimo high-tech cinese sia il modello migliore per il XXI secolo. Biden, invece, è giustamente determinato a dimostrare che la democrazia, con la sua enfasi sulla libertà individuale, può ancora prevalere.

Va da sé perciò che l’America è più incline dell’Unione europea a concepire il sistema multilaterale come un campo da gioco per la competizione strategica con la Cina. Una competizione che, in pratica, si è già manifestata nell’enfasi posta dagli Stati Uniti sui gruppi più piccoli, come l’asiatico Quad con l’Australia, l’India e il Giappone e nell’impegno a promuovere formati multilaterali ad hoc, fuori dalle istituzioni tradizionali internazionali, come il Summit for Democracy.

Invece, sebbene l’Unione europea sia senza dubbio aperta ad una cooperazione più ampia con gli Stati Uniti ed altri partner che condividono lo stesso modo di vedere le cose, specialmente sulle questioni che riguardano il nesso tra democrazia e tecnologia, la maggior parte delle capitali europee guarda ancora con favore all’impegno multilaterale con Pechino ed è molto attenta a non diventare un semplice strumento della competizione americana con la Cina. Perciò diversi paesi europei sono piuttosto riluttanti ad abbracciare fino in fondo la cosiddetta «Free World Agenda» di Biden.

La diplomazia europea apprezza Biden

Tuttavia, sebbene ci siano ancora alcune aree isolate di tensione diplomatica tra Washington e le capitali europee (come sul super accordo commerciale per gli investimenti tra la Ue e la Cina, sul gasdotto Nord Stream, in merito alle rimostranze riguardo al nazionalismo vaccinale americano e sui dazi ancora in essere imposti dall’amministrazione Trump), non c’è dubbio che la campagna «repair-and-rebuild» intrapresa con l’Europa dall’amministrazione Biden si sia già dimostrata efficace.

La maggior parte dei diplomatici europei sono già molto a loro agio con Biden e i suoi consiglieri, sono finora generalmente soddisfatti del livello di impegno diplomatico degli Stati Uniti e ritengono che la nuova amministrazione sia partita molto bene, con i messaggi giusti e creando l’atmosfera adatta per sviluppare la relazione. Le sanzioni recentemente coordinate contro la Russia per l’avvelenamento del leader dell’opposizione Alexey Navalny e contro la Cina per le violazioni dei diritti umani nello Xinjiang sono un segno inequivocabile che il coordinamento politico tra i due lati dell’Atlantico sta funzionando meglio che negli anni scorsi. Al tempo stesso, come racconta Erik Brattberg, direttore dell’Europe Program del Carnegie Endowment for International Peace, i funzionari europei non nascondono che i passi concreti compiuti finora sono ancora pochi e che l’amministrazione americana ha ignorato la maggior parte delle proposte avanzate dall’Unione europea subito dopo la vittoria di Biden l’anno scorso.

I funzionari americani sostengono che un certo numero di iniziative politiche sono ancora in fase di preparazione e che si svilupperanno nei prossimi mesi e, in privato, lamentano anche che alcune capitali europee non stanno ricambiando la disponibilità e il calore che viene da Washington e sottolineano, in particolare, le timide risposte di Berlino e di Parigi alle richieste di Biden di unire le forze contro la Cina. È chiaro comunque che Biden è riuscito a fare degli Stati Uniti di nuovo una «calamita» in grado di sfruttare la robusta corrente transatlantica che esiste ancora in tutta Europa, rendendo più difficile mantenere una certa distanza da Washington. Anche perché l team di Biden maneggia saldamente le dinamiche politiche all’interno dell’Europa e sa come utilizzarle a proprio vantaggio. Allo stesso tempo, però, la sfiducia nel sistema politico americano e lo spettro di un possibile ritorno di un’amministrazione improntata all’«America First» fa sì che alcune voci in Europa continuino a sostenere che la Ue dovrebbe stare molto attenta ad allinearsi troppo strettamente con Washington, nonostante Biden.

Riparte la relazione transatlantica

Insomma, senza dubbio l’amministrazione Biden ha iniziato molto bene cercando subito di rimettere in moto la relazione transatlantica. Biden ed il suo competente gruppo di consiglieri sono riusciti a riconciliare gli Stati Uniti con la Nato, ad impegnarli nella cooperazione con l’Unione europea e in diversi formati diplomatici per ristabilire la fiducia nella leadership americana dopo gli anni turbolenti della presidenza Trump.

Tuttavia, riparare le relazioni fracassate dal tornado Trump sarà probabilmente la parte più facile: quel che è in discussione è se i partner transatlantici saranno in grado capitalizzare le loro migliorate relazioni diplomatiche per rimuovere, ad un lato, i contenziosi bilaterali ereditati dall’amministrazione Trump e, dall’altro, per portare a casa una serie di risultati politici durante il primo anno del mandato di Biden. Ne uscirebbe il messaggio forte e chiaro che gli anni Trump sono stati una anomalia e che con l’approccio cooperativo di Biden si ottengono risultati migliori. Va da se che un fallimento sarebbe una enorme occasione persa. Data la stagione elettorale in arrivo sia in Germania che in Francia, rispettivamente nel 2021 e nel 2022, ed anche negli Stati Uniti con le elezioni di medio termine del 2022, il momento giusto per riavviare le relazioni tra Europa e Stati Uniti è adesso; prima che i leader dei diversi paesi comincino a preoccuparsi della loro rielezione e a concentrarsi al loro interno.

Mentre l’Unione europea deve valutare urgentemente che cosa può offrire subito a Biden (il presiedente americano più transatlantico da decenni a questa parte), anche Washington deve darsi una mossa. L’amministrazione Biden non deve lasciare che le carenze di personale o le priorità concorrenti le impediscano di offrire una risposta ambiziosa alla lista di proposte per una cooperazione transatlantica più profonda che la Ue ha avanzato nel dicembre scorso. E affinché le relazioni tra gli Stati Uniti e l’Europa passino dalla retorica ai progressi concreti (a partire dal summit del 15 giugno prossimo), Washington dovrebbe, come sottolinea Erik Brattberg, considerare quattro aree principali.

Le questioni commerciali bilaterali

In primo luogo, Biden deve cercare di risolvere le questioni commerciali bilaterali. Non sarà facile, ma bisogna trovare una soluzione permanente alla controversia tra Airbus e Boeing, e non limitarsi a prendere tempo. Inoltre, Katherine Tai, il rappresentante per il Commercio degli Stati Uniti, dovrebbe rimuovere i dazi sull’acciaio e l’alluminio (riferiti alle clausole di sicurezza nazionale della Sezione 232) contro la Ue, subito e una volta per tutte, e impedire che si consolidino le preoccupazioni europee circa il protezionismo degli Stati Uniti. In aggiunta, Biden dovrebbe chiarire che il suo piano domestico «Buy America» non significa chiudere la porta alle aziende europee che operano negli Stati Uniti.

Il nazionalismo vaccinale

In secondo luogo, l’amministrazione americana dovrebbe affrontare le legittime rimostranze europee circa il nazionalismo vaccinale e cercare di rendere immediatamente disponibile i vaccini contro il Covid-19 prodotti negli Stati Uniti per il mercato europeo. E ciò per consentire alle vaccinazioni europee di procedere speditamente e impedire all’economia europea di crollare ulteriormente. Allo stesso tempo, sia gli Stati Uniti che la Ue dovrebbero intensificare i loro sforzi per garantire una leadership globale in modo di assistere tutti gli altri paesi colpiti duramente dal virus, come l’India, con i vaccini e gli altri equipaggiamenti medici necessari.

Una disciplina per lIntelligenza Artificiale e le Big Tech

In terzo luogo, gli Stati Uniti devono misurarsi (e rispondere) con le ultime proposte europee per definire una legislazione che riguardi l’Intelligenza Artificiale, sia in grado di moderare i contenuti online e di regolare le «Big Tech», i giganti tecnologici. Per fare dei progressi su questioni digitali urgenti come il trasferimento dei dati, l’amministrazione Biden dovrebbe prendere sul serio l’ipotesi europea di dare vita ad un Consiglio transatlantico sul commercio e la tecnologia e darsi da fare per definirne il mandato e il programma al fine di disporre di una struttura in grado di risolvere le controversie efficacemente e sviluppare una strategia comune sulle questioni tecnologiche prioritarie. Una priorità, per un organismo del genere, dovrebbe essere appunto quella di allineare la legislazione europea e quella degli Stati Uniti sulla Intelligenza Artificiale.

La sfida del cambiamento climatico

In quarto luogo, Biden dovrebbe lavorare con l’Unione europea su comuni iniziative in vista della Conferenza sui cambiamenti climatici di Glasgow (Cop 26) di novembre e si dovrebbe impegnare a discutere del «carbon border tax plan» europeo. Se i partner transatlantici riuscissero ad accordarsi tra loro, la loro sarebbe, ovviamente, una posizione molto forte, in grado convincere gli altri a stabilire nuove regole commerciali per promuovere una economia a basse emissioni. Inoltre, Biden dovrebbe chiarire che la sua agenda domestica «Build Back Better» è aperta alle aziende europee, e i due lati dell’Atlantico dovrebbero discutere della potenziale sovrapposizione con il «Green Deal» europeo. Infine, l’amministrazione Biden dovrebbe lavorare gomito a gomito con l’Unione europea nel perseguire un approccio unitario riguardo la Cina per quel che riguarda le questioni climatiche nel periodo che precede il vertice Cop 26. Il che contribuirebbe a rassicurare gli europei sul fatto che la strategia più ampia dell’amministrazione americana riguardo alla Cina non sta soltanto cercando lo scontro. Oltre alle misure sul breve termine, l’amministrazione Biden dovrebbe cercare di delineare, con la Ue, i parametri di una futura agenda transatlantica più ambiziosa per i prossimi tre anni e mezzo, che il summit dovrebbe proporre e lanciare. Stiamo ovviamente a vedere. L’atlantismo, si sa, si è venuto formando nel corso di quattro secoli di storia, dal comune patrimonio culturale e morale dei paesi dell’Europa occidentale e degli Stati Uniti, dal contributo di ognuno, attraverso le peculiarità dei singoli sviluppi nazionali e la coscienza di un sistema di valori etico-politici valido per tutti. Il fine non è mai stato solo quello di andare un pò più d’accordo.

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