Liberalizzazioni, semplificazioni amministrative, class action

Convegno nazionale dei Democratici di Sinistra

La necessità, sempre più avvertita, di ampliare e rafforzare gli strumenti di tutela a disposizione di gruppi di soggetti lesi da illeciti plurioffensivi, ha dato luogo, in questa legislatura, alla presentazione, solo alla Camera dei Deputati, di sette proposte di legge volte ad introdurre forme di tutela risarcitoria collettiva.

Tra le ragioni di tanto interesse c’è la consapevolezza che "all’espansione dell’area degli interessi collettivi - che è cresciuta parallelamente al diffondersi della sensibilità per la tutela dell’ambiente, della salute, del paesaggio, per i problemi del consumo e dell’informazione, per la qualità della vita - deve corrispondere un arricchimento degli strumenti giuridici di intervento" (Rodotà).

Sono, del resto, noti i vantaggi che l’istituto promette. Vantaggi che, sommariamente, sono individuabili: nell’economia processuale collegata alla concentrazione di una pluralità indefinita di pretese risarcitorie analoghe in un unico giudizio; nella certezza della risposta di giustizia, che non è messa in dubbio da una possibile contraddittorietà tra le varie decisioni di merito; nella funzione di deterrenza dal compimento di atti illeciti che è in grado di esercitare ben più delle ordinarie azioni risarcitorie individuali; nel riequilibrio della asimmetria delle differenti posizioni di forza tra i litiganti, specie rispetto a liti che, se considerate individualmente, sono di valore modesto, ecc.

C’è una nota metafora che illustra chiaramente i termini del problema: una giurisdizione senza azioni collettive a tutela di diritti individuali omogenei è un po’ come un sistema di trasporto pubblico che prevede soltanto i taxi e non gli autobus.

Chiunque capisce però che gli autobus, anche se sono più lenti dei taxi, non sono affatto inefficienti: la velocità della popolazione nel suo complesso è comunque aumentata perché si è offerta la possibilità di fruire del sistema di trasporti pubblici a tutti coloro che, non volendo o non potendo pagare la tariffa del taxi, in precedenza rimanevano semplicemente a piedi. Lasciando, per chi volesse farlo, sempre aperta la possibilità di ricorrere al taxi.

Ovviamente, il problema – per continuare nella metafora - è quello di mettere in circolazione autobus veloci e non inquinanti.

Va da sé che l’autobus prodotto in America può aver bisogno di modifiche per percorrere le strade della giustizia civile europea, e quindi le legislazioni che hanno introdotto le azioni collettive a tutela dei diritti individuali omogenei nei paesi europei, così come la proposta di introdurle in Italia, non sono imitazioni servili della disciplina statunitense: è comune l’idea di fondo, sono molto diverse le modalità della sua realizzazione. Al punto che il paragone con le class actions potrebbe risultare perfino improprio.

I progetti di legge oggi in discussione alla Camera possono suddividersi in due gruppi.

Quelli che fanno parte del primo gruppo (Bersani, Maran, Buemi) ripropongono sostanzialmente (con qualche positiva modifica) il modello di azione collettiva "istituzionale" che era già alla base del progetto approvato alla Camera nella scorsa legislatura e che si fonda sull’attribuzione della legittimazione ad agire alle associazioni dei consumatori. Mantenendo inalterata la formula già sperimentata in sede comunitaria (e poi a raggiera nei vari paesi) con la previsione delle azioni inibitorie a tutela dei consumatori.

Quelli del secondo gruppo (Capezzone, Fabris, Pedica) si fondano su un disegno diverso, più radicale, che ricorda il modello della group action inglese: legittimato a promuovere l’azione è ogni danneggiato, ma agli effetti della cosa giudicata sono soggetti soltanto coloro che, entro un certo termine, abbiano espressamente fatto personale richiesta di partecipare al procedimento collettivo.

Comune a tutti i progetti di legge è l’intento di collocare la nuova disciplina della azione risarcitoria collettiva all’interno del codice del consumo.

Si sta per concludere, in Commissione, la fase delle audizioni e, tra non molto, cominceremo a discutere. La Commissione deve ancora compiere le scelte di fondo; cioè deve ancora sciogliere i nodi di fondo a partire dalla legittimazione ad agire. Discuteremo, tuttavia, non di un archetipo ideale, ma delle soluzioni migliori e delle scelte che hanno a che fare con diversi snodi, tutti rilevanti e tutti aperti a soluzioni variabili, attraverso i quali si realizza uno strumento sostanziale e processuale. Con la consapevolezza, che le audizioni svolte hanno rafforzato, di stare maneggiando uno strumento di portata notevole, segno di discontinuità nel sistema processuale.

Torno all’autobus: si può corredare questa nuova tecnologia del processo di ulteriori dispositivi di sicurezza e prevedere regole severe per la sua guida, ma non ci sembra tollerabile che quanti non possono permettersi la giustizia in taxi continuino ad essere lasciati a piedi.

Diversamente dai temi attinenti alla giustizia penale – i processi famosi, le discussioni sull’indipendenza dei magistrati e sulla riforma delle procedure – scarsa attenzione viene dedicata ai temi della giustizia civile.

Voglio fare solo alcune considerazioni.

Nel secolo che abbiamo alle spalle l’equilibrio tra diritto e legislazione si era spostato, per la prima volta dopo più di un millennio, in favore della legislazione. Oggi la situazione sta nuovamente cambiando. La legislazione è, in effetti, uno strumento normativo che per funzionare richiede due condizioni: uno Stato-Nazione chiuso e una società con scarsa innovazione, legata a un’economia fondata sui beni materiali.

Oggi, il processo di produzione centralizzata di norme non riesce a regolare in modo efficiente l’economia (e la società tutta) per la stessa ragione per la quale è vero che fallisce la pianificazione economica di matrice statalista: i governi non possiedono tutta quella immensa conoscenza che è dispersa tra milioni di individui e che è necessaria al funzionamento virtuoso dell’economia, tanto quanto è necessaria al funzionamento virtuoso del diritto. Senza contare che oggi gli scambi trans-nazionali, fatti in gran parte di servizi e altri beni immateriali, sopportano sempre meno di dipendere dalla variabile compatibilità tra i diritti nazionali.

Tutto questo spinge, per un verso, alla costituzione di potenti entità sovranazionali - come la WTO, la WB, l’IMF, le Internet Authorities, l’E(uropean)P(atent)O(ffice), etc. - che hanno una natura non assimilabile a nessuna delle forme tradizionali della giurisdizione e dalle cui decisioni, non di meno, dipendono le sorti di milioni di persone, privati cittadini come imprenditori. Per altro verso, tutto questo spinge alla creazione di veri e propri sistemi normativi privati, basati sulle pratiche seguite nel mondo degli affari.

Si pensi a quanto accade per la finanza internazionale, e più in generale per il commercio internazionale, dove si è venuto a formare un vero e proprio diritto ‘autonomo’, con le proprie regole, i propri fori, i propri giudici, che non dipendono da un sistema legislativo statuale e che nondimeno gli operatori rispettano, a pena dell’esclusione dalla comunità degli affari. Si comprende perciò l’aumento di importanza degli arbitrati nel risolvere le controversie di affari. Gli arbitrati sono molto più rapidi dei tribunali, e gli arbitrati decidono sulla base di pratiche comunemente adottate, che non sono sempre riconosciute dalla c.d. legislazione.

Ma il fatto è che diritto alla giustizia del cittadino non trova soddisfazione nelle decisioni delle Agenzie internazionali o delle Camere Arbitrali. Il diritto del cittadino alla Giustizia trova ancora la sua strada ‘formalmente’ obbligata nella risposta degli organi giurisdizionali statali.

Può sembrare un paradosso, ma lo Stato è ormai diventato il ‘provider’ di giustizia per le istanze economicamente meno rilevanti degli attori economici (alla gestione di quelle più rilevanti sono deputate le Autorità di Borsa, le Camere Arbitrali Internazionali, le Agenzie Internazionali o quelle Comunitarie) e le domande di diritto di valore economico meno ingente, che riguardano la casa di abitazione ed il relativo condominio, la famiglia e la filiazione, la separazione, il divorzio, e poi i danni alla persona, i diritti e gli interessi derivati e connessi al sistema di welfare.

Il punto è che mentre queste istanze corrispondono soltanto ad uno spicchio delle questioni che possono assillare i soggetti economicamente più forti – e, conseguentemente, meglio attrezzati sul mercato delle opportunità e delle scelte di vita -, le stesse questioni assumono un’importanza enorme (anche in termini economici) per i soggetti più deboli.

Ecco perché un diritto ‘vecchio’, come quello alla giustizia facile e puntuale, risulta ancora malinconicamente ‘nuovo’ nella sua inattuazione.

Inattuazione che, evidentemente, finisce per punire – assai più di altri - chi non può aspettare gli alimenti o l’assegno di mantenimento; chi fatica ad attendere la reintegrazione nel posto di lavoro o il risarcimento del danno ingiustamente subito; chi è costretto ad attendere nello Stato e dallo Stato la tutela della propria scelta a generare o a non generare. Perché quella dello Stato è una protezione che urge soprattutto per chi non ha la possibilità di andare all’estero per fecondare artificialmente, abortire, sopportare i costi diretti ed indiretti di un intervento sanitario, accendere un mutuo o finanziarsi altrimenti, e così via.

Una verità sembra allora farsi strada. La Giustizia Ufficiale, quella dello Stato, esiste soprattutto per i poveri e per i più deboli. Per gli altri essa è sempre più, nient’altro che un sottofondo normativo su cui organizzare scelte ed abitudini o da cui cogliere opportunità e vantaggi.

Queste premesse rendono esplicita la necessità che la riflessione sui modelli di giudice e di giustizia si occupi certo delle Corti e della loro organizzazione, ma sfoci anche in una analisi delle culture legislative e di quelle forensi (di avvocati e giudici), che ‘fanno’ il diritto, che ‘fanno’ il processo.

Tutto questo impatta direttamente anche sul fronte delle azioni collettive.

Se il rimedio di cui si discute mira a rendere più ‘giusto’ ed efficiente il sistema, bisognerà riflettere su quale cultura legislativa trasmettere con la riforma; quale cultura forense promuovere sul piano delle scelte tecniche; quale cultura giuridica (in senso lato) superare al fine di non permettere battaglie di retroguardia che il più delle volte hanno a cuore la difesa della propria ignoranza circa le esperienze altrui; la difesa dei dogmi ricevuti e acriticamente supportati; la difesa del proprio inconfessabile corporativismo, attento a quieta non movere.

Ecco allora che lo sforzo di attenzione sull’introduzione delle azioni collettive dovrebbe dirigersi soprattutto a sconfiggere queste inerzie del sistema. Come ?

In primo luogo, riflettendo sull’opportunità di superare la discutibile necessità di limitare l'azione collettiva a vittime che siano consumatori o utenti (e qui il discorso si aprirebbe a fisarmonica, perché tutta la disciplina del consumo mal adatta il suo stesso lessico alle ipotesi di danno extracontrattualale, che può riguardare chi contraente non è).

Riflettendo poi sulla circostanza che l’assenza da noi della giuria popolare rischia di rendere irrisori i risarcimenti; sull’opportunità, o meno, di considerare oggetto delle azioni collettive interessi multi-individuali, piuttosto che super-individuali; sull’opportunità di incoraggiare, o no, la diffusione dell'avvocato "imprenditore di litigiosità", in grado di farsi veicolo ed artefice della vera croce e delizia dell'istituto: la privatizzazione del monitoraggio sui comportamenti delle imprese.

Ovviamente, per far questo occorrono giudici e avvocati in grado di abbandonare la cura delle comode salmerie e di farsi bersaglieri del diritto.

Certo che tocca alla politica definire regole e confini, procedure e compatibilità; insomma, tracciare il terreno di gioco su cui si disputa la partita politica ed economica. Ma non è possibile che la società si comporti come un pubblico di spettatori, a cui spetta soltanto il compito di applaudire o di fischiare le misure adottate.

I provvedimenti di liberalizzazione non sono un bene in sé, da promuovere sulla base di un gusto estetico del mercato e della concorrenza: sono decisioni strumentali che servono ad indurre i soggetti sociali, gli individui e le imprese, gli apparati di servizio e le professioni, a generare nuovo dinamismo.

Vincoli, lacci, laccioli, impediscono ad un paese come l’Italia di fare quel salto di qualità che gli permetterebbe di essere davvero moderno. Anche in riferimento ai diritti che sono tutelati dal nostro sistema politico e giudiziario.

Si sta formando una società più mobile e più dinamica. Non dobbiamo temerla, dobbiamo incoraggiarla.