60° Annivesario della Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo

Roma, 26 novembre 2008, sede del Partito democratico,            via S. Andrea delle Fratte, 16.

Intervento di Alessandro Maran

In occasione del 60° Anniversario della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, vogliamo celebrare l’esplicita connessione dell’obiettivo della tutela della pace con una politica di diritti umani. La Carta delle Nazioni Unite e poi la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo collegano l’obiettivo politico della pace mondiale  e della sicurezza internazionale all’affermazione su scala mondiale del «rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali per tutti, senza distinzione di razza, di sesso, di lingua o di religione».

Il rilancio dell’impegno dell’Italia sul tema dei diritti umani è perciò anche l’occasione per adeguare la legislazione del nostro paese agli obblighi internazionali. Da qui il pacchetto legislativo sui diritti umani che cercherò di illustrare.

Numerose sono ancora le raccomandazioni indirizzate all’Italia da parte degli organismi di monitoraggio nel campo dei diritti umani affinché ottemperi ad alcuni impegni internazionali, come si evince anche dalla IX Relazione sull’attività svolta dal Comitato Interministeriale dei diritti umani (CIDU) per l’anno 2007 e presentata al Parlamento nel giugno 2008.

Molto è stato già compiuto durante il precedente Governo Prodi in materia di diritti umani, e alcuni traguardi insperati sono stati raggiunti. L’Italia, durante la precedente legislatura, si è particolarmente distinta nella battaglia per l’abolizione della pena di morte, in ogni sua forma e in ogni circostanza, diventando il paese promotore della campagna in favore della Risoluzione sulla moratoria internazionale delle esecuzioni capitali nel mondo (approvata il 18 dicembre 2007).

L’Italia, inoltre, ha concluso l’iter di approvazione della Ratifica ed esecuzione del Protocollo n. 13 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, relativo all’abolizione della pena di morte in qualsiasi circostanza (Vilnius, 3 maggio 2002).

Nell’ambito dei meccanismi internazionali di monitoraggio e verifica delle Convenzioni internazionali in materia di diritti umani, viene richiesto all’Italia di provvedere:

- alla Ratifica del Protocollo opzionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura;

- alla Ratifica della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta;

- all’adeguamento nell’ordinamento interno alle previsioni dello Statuto della Corte Penale internazionale;

- all’istituzione di un organismo nazionale indipendente di protezione e promozione dei diritti umani.

A questi adempimenti legislativi ancora mancanti, necessari per l’adeguamento agli obblighi internazionali, abbiamo ritenuto importante, proprio in occasione delle celebrazioni del 60° anniversario della dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, aggiungere altre previsioni legislative rilevanti per il tema, presentando un vero e proprio pacchetto legislativo, contribuendo fattivamente ad alcuni impegni che il nostro Paese deve ancora assumersi di fronte alla comunità internazionale, anche al fine di spingere il Governo a provvedere in tale direzione.

Il pacchetto legislativo presentato dai gruppi parlamentari del PD di Camera e Senato comprende le proposte di legge sui seguenti temi:

1.  Introduzione del reato di tortura

2.  Corte penale internazionale

3.  Commissione nazionale indipendente

4.  Messa al bando munizioni a grappolo

5.  Ratifica ed esecuzione del v° protocollo relativo ai residuati bellici esplosivi

6.  Ratifica della convenzione del consiglio d’europa sulla lotta contro la tratta degli esseri umani

7.  Diritto d’asilo

1. INTRODUZIONE DEL REATO DI TORTURA

L’inserimento del reato di tortura nel codice penale italiano ci viene richiesto ormai da anni sia dalle Nazioni Unite che dal Consiglio d’Europa. Esso costituisce, infatti, un adeguamento della normativa interna a quella sopranazionale, colmando un’importante lacuna del nostro diritto interno.

Le proposte di legge presentate dal Gruppo PD forniscono una definizione della nuova fattispecie del reato maggiormente aderente alla nozione contenuta nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura ed altre pene degradanti (firmata a New York il 10 dicembre 1984 e ratificata dall’Italia ai sensi della legge 3 novembre 1988, n. 498), rispetto a quella più ristretta che fu inserita nel testo unificato, di mediazione, cui si pervenne alla Camera nella passata legislatura. Infatti, tale testo unificato introduceva una formulazione più restrittiva della condotta criminosa, prevedendo che le minacce dovessero essere gravi e riferite a forti sofferenze fisiche; una formulazione che rischiava di ridimensionare la configurazione del reato di tortura, rendendone più difficile la perseguibilità.

Diversamente, la proposta di legge Bressa ed altri (AC 1508) “Introduzione degli articoli 613-bis e 613-ter del codice penale e altre disposizioni in materia di tortura”, ritiene sufficiente, ai fini della definizione di tortura, la sottoposizione a “violenza fisica o morale allo scopo di ottenere informazioni su fatti o circostanze (…) anche se non costituenti reato” per motivi di discriminazione razziale, politica, religiosa o sessuale.

La nuova fattispecie penale viene collocata all’interno della sezione comprendente i delitti che aggrediscono la libertà morale e la libertà di autodeterminazione della persona, offese anche mediante violenza fisica; le aggravanti di pena sono previste in caso di dolo specifico, ossia se la condotta è posta in essere da un pubblico ufficiale o da un incaricato di pubblico servizio, se dalla tortura ne derivi lesione grave o decesso della vittima. Viene inoltre prevista la negazione dell’immunità diplomatica ai cittadini stranieri che siano stati condannati o imputati per il reato di tortura. Infine, sempre in ottemperanza alla Convenzione delle Nazioni Unite, la proposta prevede l’istituzione di un Fondo ad hoc, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, per la riabilitazione delle vittime dei reati di tortura.

Al Senato è stato presentato un disegno di legge a prima firma Amati e altri (AS 256) che introduce, analogamente al testo di Bressa, il reato di tortura nel codice penale nell’ambito dei delitti contro la persona; tuttavia, in considerazione del rischio che la querela di parte, contemplata per tutti gli atti che provochino lesioni gravi, lasci ampi margini di impunità, il delitto di tortura viene qui diversamente collocato (art. 593 c.p.), a chiusura del capo concernente i delitti contro la vita e l’incolumità individuale, per i quali è invece prevista la procedibilità d’ufficio.

2. CORTE PENALE INTERNAZIONALE

Le proposte di legge Gozi (AC 1695) e Maritati (AS 1112), recanti “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento interno alla Corte penale internazionale” nascono dall’esigenza di adeguare il nostro ordinamento alle prescrizioni dello Statuto della Corte penale internazionale, adottato dalla Conferenza diplomatica delle Nazioni Unite, svoltasi a Roma il 17 luglio 1998, e ratificato in Italia con la legge 12 luglio 1999, n. 232, il cui obiettivo è quello di realizzare una giustizia penale internazionale imparziale, a tutela dei diritti umani fondamentali e rispettosa delle garanzie e dei sistemi penali attuali.

Ad oggi, infatti, pur essendo stata l’Italia uno dei primi paesi a ratificare lo statuto della Corte, dopo quasi 10 anni dalla firma, e a quasi 6 anni di distanza da quando il trattato è entrato in vigore (nell’aprile del 2002 con il deposito del sessantesimo strumento di ratifica) mancano ancora le norme di adattamento interno dell’ordinamento italiano che ne possano consentire l’operatività.

L’adeguamento richiede, oltre all’introduzione di fattispecie penali sconosciute nel nostro ordinamento, anche l’istituzione di un sistema integrato di tutela giurisdizionale volto a garantire, nel rispetto dei valori costituzionali e delle norme di diritto penale internazionale, la necessaria protezione nei confronti di condotte integranti le fattispecie criminose tipizzate nello Statuto, assicurando altresì la predisposizione di strumenti di diritto processuale penale idonei a garantire un’efficace cooperazione degli organi giurisdizionali interni con la Corte penale internazionale.

 Tra alcune delle principali misure introdotte vanno senz’altro menzionate: l’introduzione dei crimini contro l’umanità e dei crimini di guerra, che assieme al delitto di genocidio, costituiscono la materia di competenza della Corte penale internazionale; nella scelta della giurisdizione è stato ritenuto prevalente il tipo di condotta, rispetto allo status di appartenente alle Forze armate, attribuendosi quindi la giurisdizione - per i delitti contemplati nello Statuto - alla Corte d’assise piuttosto che ai tribunali militari; a questi ultimi resta una competenza residua in materia di condotte tenute da appartenenti alle Forze armate al di fuori dei casi di conflitto armato o di sistemici attacchi contro la popolazione civile; la previsione della procedibilità d’ufficio per tutti i delitti previsti ai titoli II (Genocidio), III (Crimini contro l’umanità), IV (Crimini di guerra) e V (Altri delitti internazionali), se commessi nel territorio dello Stato. Vanno inoltre menzionati l’introduzione di particolari fattispecie di reato contro le genti, quali lo sterminio, la deportazione, le pratiche di apartheid o persecuzione; tra i delitti contro la libertà e la dignità dell’essere umano sono da rilevare, tra gli altri, l’introduzione dei delitti di riduzione o mantenimento in schiavitù, schiavitù sessuale, gravidanza forzata, sterilizzazione forzata, tortura, sparizione forzata di persone. Infine, il Titolo VI ricomprende le norme volte a garantire la Cooperazione con la Corte penale internazionale.

3. COMMISSIONE NAZIONALE INDIPENDENTE

La proposta di istituire un organismo nazionale indipendente di protezione e promozione dei diritti umani muove dall’esigenza di dare attuazione nell’ordinamento giuridico italiano alla Risoluzione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite n. 48/134 del 20 dicembre 1993, che impegna gli Stati firmatari ad istituire organismi nazionali, autorevoli e indipendenti, per la protezione dei diritti umani, dettandone i principi fondanti (c.d. Principi di Parigi). L’Italia è uno dei pochi Paesi a non aver dato attuazione alla Risoluzione ONU.

L’attuale Comitato interministeriale dei diritti umani (CIDU), pur svolgendo un’apprezzabile attività in materia di diritti umani a livello nazionale, tuttavia, in quanto istituito in ambito governativo, non esaurisce pienamente le indicazioni della risoluzione ONU, con particolare riferimento ai requisiti di indipendenza e autonomia - ritenuti indispensabili per assolvere compiti di promozione, vigilanza sul godimento, anche in Italia, dei diritti umani e delle libertà fondamentali così come individuati dalle Convenzioni ONU, dall’Unione Europea e tutelati dalla nostra Carta costituzionale.

A tal fine, le nostre proposte di legge presentate (AC 1918 Maran ed altri - AS 1223 Marcenaro ed altri concernente l’“Istituzione della Commissione italiana per la promozione e la tutela dei diritti umani, in attuazione della risoluzione n. 48/134 adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 20 dicembre 1993”) prevedono l’istituzione di una Commissione nazionale indipendente, per la cui organizzazione si è fatto ricorso alla definizione utilizzata dal legislatore nel disciplinare le autorità indipendenti di più recente istituzione (con particolare riferimento all’autonomia contabile, organizzativa, patrimoniale, finanziaria e gestionale).

4. MESSA AL BANDO DELLE MUNIZIONI A GRAPPOLO (c.d. “cluster bomb”)

La prima tappa importante nel percorso per la messa al bando delle mine antipersona è stata la firma a Ottawa della Convenzione del 3 dicembre 1997 e ratificata ai sensi della legge 26 marzo 1999, n. 106. Occorre impegnarsi nella stessa direzione, ma andare anche oltre per ottenere un altro risultato: la messa al bando delle pericolosissime munizioni a grappolo, concepite per disperdere o rilasciare sottomunizioni esplosive, cosiddette “cluster bomb”, che minacciano le popolazioni civili con conseguenze economiche e umanitarie inaccettabili.

La proposta di legge presentata alla Camera da Narducci ed altri (AC 1148) e i disegni di legge presentati al Senato da Marcenaro (AS 1222) e da Amati ed altri (AS 258) di “Modifica all’articolo 2 della legge 29 ottobre 1997, in materia di messa al bando delle munizioni a grappolo”, hanno l’obiettivo di includere tutte le munizioni cluster o sub-munizioni delle bombe a grappolo, con effetti assimilabili a quelli delle mine antipersona, nella definizione normativa di cui all’art. 2, comma 1, della legge n. 374 del 1997, che disciplina attualmente la messa al bando delle mine antipersona sul territorio italiano. Tale inclusione tiene conto, tra l’altro, di importanti e recenti prese di posizioni a livello internazionale sul divieto delle munizioni a grappolo, come la Risoluzione degli stati partecipanti nell’area Osce, la Convenzione adottata a Dublino il 30 maggio 2008 con la quale gli Stati membri dell’ONU si sono impegnati a firmare la Dichiarazione della Conferenza di Oslo nel dicembre 2008.

5. RATIFICA ED ESECUZIONE DEL V° PROTOCOLLO RELATIVO AI RESIDUATI BELLICI ESPLOSIVI, ALLA PROIBIZIONE O LIMITAZIONE DELL’USO DI ALCUNE ARMI CONVENZIONALI CONSIDERATE DANNOSE O AVENTI EFFETTI DISCRIMINATI

Strettamente connesso alla messa al bando delle mine antipersona è il progetto di legge presentato alla Camera da Sarubbi ed altri (AC 1076), con il quale si autorizza la “Ratifica del V Protocollo relativo ai residuati bellici esplosivi, annesso alla Convenzione di Ginevra del 10 ottobre 1980 sulla proibizione o la limitazione dell’uso di alcune armi convenzionali che possono essere considerate dannose o aventi effetti indiscriminati, fatto a Ginevra il 28 novembre 2003”. La proposta di legge muove dalla constatazione di porre fine agli effetti umanitari disastrosi anche dopo la cessazione di conflitti armati.

Da ricordare in proposito che l’Italia è da sempre uno dei paesi in prima linea nella battaglia nell’opera di sminamento, anche se questo primato rischia di venire meno in considerazione del disimpegno e della cancellazione totale del rifinanziamento del fondo sminamento umanitario (art. 4 della legge n. 58 del 2001), previsto dall’ultima legge finanziaria da parte del Governo Berlusconi, ancora all’esame del Parlamento.

A tal fine rilevano le proposte di lanciare, nel quadro della Convenzione sulle armi convenzionali, un processo di negoziazione per disciplinare, in modo giuridicamente vincolante, il problema dei residuati bellici, una minaccia insidiosa per le popolazioni civili. Le regole giuridicamente vincolanti contengono obblighi da rispettare in ordine alla fabbricazione, alla manipolazione e all’immagazzinamento delle munizioni esplosive, misure preventive da adottare e procedure ottimali da applicare, nonché obblighi di bonifica in capo agli Stati sul cui territorio si trovino i residuati bellici esplosivi.

6. RATIFICA CONVENZIONE DEL CONSIGLIO D’EUROPA SULLA LOTTA 5. CONTRO LA TRATTA DEGLI ESSERI UMANI

La Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta degli esseri umani (Varsavia, 16 maggio 2005) ha come obiettivo la prevenzione e la lotta contro la tratta degli esseri umani in tutte le sue forme, a livello nazionale e internazionale, con riferimento anche ai legami con la criminalità organizzata. La Convenzione, firmata dall’Italia l’8 giugno 2005 ed entrata in vigore solo l’8 giugno 2008, non è ancora ratificata dal nostro Paese e non risultano, al momento, disegni di legge governativi per la sua ratifica.

Il contrasto al fenomeno della tratta di persone, in continua crescita ed espansione, alimentato dall’aumento dei flussi migratori e gestito spesso dalla criminalità organizzata, rappresenta l’espressione di una politica internazionale volta alla salvaguardia dei diritti e delle libertà fondamentali; ciò emerge in maniera emblematica dalla Convenzione del Consiglio d’Europa, laddove si enuncia il disvalore proprio del delitto di tratta, consistente nella grave violazione che determina nei diritti fondamentali della persona umana, in particolare la dignità, la libertà, l’incolumità psicofisica della vittima.

La proposta di legge di “Ratifica ed esecuzione della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta di esseri umani, adottata a Varsavia il 16 maggio 2005” è presentata al Senato da Amati ed altri (AS 476) e, analogamente alla Camera, da Maran ed altri (AC 1917).

L’importanza della ratifica della Convenzione risiede sia nell’accoglimento delle statuizioni di principio in essa contenute, sia delle disposizioni di implementazione volte a realizzare un efficace contrasto del trafficking e a tutelare i diritti delle persone vittime della tratta, in particolare donne e minori.

Molte delle fattispecie incriminatici contenute nella Convenzione risultano già essere presenti nel nostro ordinamento (tra cui rilevano il sistema di assistenza alle vittime, la tutela dei dati personali nell’ipotesi di concessione di permesso di soggiorno, l’ammissione al gratuito patrocinio, il fondo per le vittime di tratta), tranne che per una ipotesi di reato che necessita di essere introdotta nel nostro codice penale, concernente il delitto ostativo di “danneggiamento, soppressione occultamento, detenzione, falsificazione, procacciamento di documenti di identità e di viaggio, al fine di realizzare o agevolare i delitti di tratta di persona”. Si tratta di una norma di pericolo indiretto, potenzialmente funzionale al delitto di tratta. Pertanto il progetto di legge di ratifica, oltre a prevedere l’ordine di piena e integra esecuzione della Convenzione di Varsavia, provvede, al fine di adeguare il nostro ordinamento, anche a modificare il nostro codice penale coerentemente alle disposizioni in essa contenute.

7. DIRITTO D’ASILO

La proposta Zaccaria ed altri presentata alla Camera (AC 447) e quella Marcenaro presentata al Senato (AS 1221), concernenti la “Disciplina del diritto d’asilo e della protezione sussidiaria”, si prefiggono di dare finalmente attuazione all’articolo 10, terzo comma, della Costituzione, che stabilisce che “lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’esercizio effettivo delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”. A tutt’oggi, infatti, manca ancora nel nostro ordinamento una legge organica sul diritto d’asilo.

Nell’elaborazione di queste proposte di legge sono state tenute presenti le proposte presentate dal Consiglio italiano per i rifugiati e sono state recepite talune indicazioni provenienti dal “Tavolo dell’Asilo”, che sotto il coordinamento dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, raggruppa tutti i principali enti di tutela italiani. Le proposte di legge tengono altresì in considerazione le linee tracciate dalla “Commissione De Mistura” per quanto riguarda i temi dell’accoglienza e del trattenimento dei richiedenti asilo.

Tra le principali misure introdotte dalla proposta vi sono:

∙                la previsione di una procedura d’asilo equa ed efficace, con una procedura unica in cui sono valutati tutti gli elementi pertinenti, prescindendo da qualunque forma di pre-esame che non produce altro effetto se non quello di appesantire il processo decisionale;

∙                la previsione di un programma di re insediamento per i rifugiati, come auspicato anche dalla Commissione europea che promuove un programma in questa materia, che permette il trasferimento di un determinato numero di rifugiati da paesi di primo approdo verso l’Italia sulla base di una quota triennale;

∙                la possibilità di richiedere asilo presso le rappresentanze diplomatiche all’estero dando la possibilità di iniziare la procedura d’asilo prima dell’ingresso fisico della persona sul territorio italiano, al fine di ridurre il numero di persone che giungono in Italia in modo irregolare e rischioso per la propria vita;

∙                una completa indipendenza politica e istituzionale sia per la composizione delle Commissioni territoriali che per quella della Commissione nazionale;

∙                la previsione di programmi bilaterali e multilaterali per favorire la protezione dei rifugiati che si trovano nei paesi di provenienza, nonché di programmi che si inseriscono nella politica estera destinati a combattere le cause di esodo nei paesi di origine.