Le autonomie speciali hanno ancora un senso?

La legge delega sul federalismo fiscale sta per essere approvata dalla Camera. Si tratterà poi di attuarla con la predisposizione dei relativi decreti legislativi da parte del governo e non sarà facile, vista la complessità della legge e la lunga lista di principi attuativi, spesso in contraddizione tra loro. Nel corso della discussione alla Camera non sono mancati gli attacchi nei confronti delle autonomie speciali diretti a metterne in dubbio il senso e la legittimità e a invocarne la cancellazione. Non è un mistero per nessuno che di fronte al mancato federalismo fiscale e a quelli che, a torto o a ragione, vengono considerati dei «privilegi ingiustificati» (e un ingiusto beneficio di cui godono alcuni cittadini italiani a scapito degli altri) negli ultimi anni la rabbia delle regioni limitrofe, in particolare Veneto e Lombardia, sia cresciuta a dismisura. Ma davvero per arrivare ad un federalismo compiuto le autonomie speciali vanno abolite? O queste hanno ancora un senso?

Vediamo, anzitutto, come stanno le cose. Le regioni a statuto speciale in base all’articolo 116 della Costituzione italiana sono cinque: Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino - Alto Adige/Südtirol (costituito in province autonome di Trento e Bolzano) e la Valle d’Aosta/Vallée. Non esiste però una nozione unitaria di specialità regionale. La specialità, o meglio le singole regioni speciali, hanno una giustificazione ed una identità politico istituzionale che sono date esclusivamente dalla storia. Gli statuti speciali sono stati elaborati singolarmente al di fuori di un quadro costituzionale unitario di riferimento e per venire incontro ad esigenze differenti (come il pericolo del separatismo in Sicilia ed il problema delle minoranze linguistiche e culturali in Trentino - Alto Adige/Südtirol). Gli statuti delle regioni Sicilia e Valle d’Aosta erano stati già approvati prima che iniziassero i lavori della Costituente. Per la regione Trentino - Alto Adige/Südtirol, nelle more dell’approvazione della Costituzione, i principi guida dello statuto erano stati definiti da alcuni trattati internazionali. E successivamente, dopo la stipula di successivi trattati internazionali, l’organizzazione di questa regione è stata modificata accentuando la speciale forma di autonomia delle due province di Trento e Bolzano. Quanto al Friuli Venezia Giulia è appena il caso di ricordare che la vertenza internazionale sull’assetto territoriale del nostro confine orientale, di Gorizia, Trieste e della Venezia Giulia, è stato un problema di politica internazionale, di peace making. Pertanto, l’Assemblea costituente non fece altro che prendere atto di situazioni già in larga misura determinate al suo esterno. L’origine storica delle regioni speciali spiega la casualità e la disorganicità nell’individuazione iniziale delle competenze e nelle successive integrazioni, realizzata prevalentemente estendendo le norme che attribuivano nuove competenze alle regioni ordinarie. All’origine della Repubblica manca, dunque, una nozione unitaria di specialità regionale che non emerge neppure nella successiva storia repubblicana, nella quale, anzi, si sono realizzati processi di ulteriore differenziazione tra le regioni speciali, in particolare sul piano dello sviluppo economico, delle dimensioni della popolazione, ecc.

Dunque, come ha osservato Giovanni Pitruzzella «la storia repubblicana ha visto l’istituzione delle regioni speciali fin dal suo avvio e quindi molto prima della nascita delle regioni ordinarie, e ha dato luogo alla strutturazione ordinamentale di ciascuna di esse secondo modalità specifiche che non sono state la messa a punto di un disegno costituzionale a-priori. La storia politica, economica e sociale del paese le ha plasmate in un certo modo, ne ha definito i campi di intervento, i livelli di spesa pubblica, il tipo di rapporto con la società e l’economia regionale. In ciò sta la giustificazione e anche il limite di qualsiasi intervento di ridefinizione degli assetti istituzionali e finanziari». Il che spiega come mai la categoria continui a resistere nelle riforme costituzionali, sia in quelle finora realizzate che in quelle progettate. Tanto per fare un esempio, l’accordo di Parigi De Gasperi - Gruber del 5 settembre 1946, che stabilisce l’autonomia regionale del Trentino - Alto Adige/Südtirol, è inserito nel Trattato di pace con l’Italia del 10 febbraio 1947. Qualunque suo superamento richiederebbe un’adesione internazionale, impensabile allo stato dei fatti. Senza contare che le ragioni culturali, linguistiche, storiche, geografiche da cui sono nate le regioni a statuto speciali persistono tuttora e la vocazione all’autogoverno in queste popolazioni è radicata storicamente, il che rende la loro cancellazione improponibile. Questi aspetti rimangono dominanti e insormontabili.

Come funzione il sistema delle autonomie speciali? Alle autonomie speciali lo Stato non trasferisce annualmente una quota di bilancio e di entrate tributarie raccolte, ma consente il trattenimento in loco di un’ampia quota (variabile fra regione e regione) dei tributi esigibili sul territorio. Queste risorse non sono aggiuntive, ma sostitutive dell’azione dello Stato, e servono per esercitar le competenze che sono a capo delle regioni a statuto speciale e che quindi non sono esercitate dallo stato. La percentuale di tributi che rimangono nelle casse delle autonomie è considerevole: si va dal 100% della Sicilia al 70% del Friuli. Ma altrettanto ingente è la mole di competenze che vengono esercitate da tali regioni direttamente. Per esempio, le autonomie speciali non gestiscono solo i poteri che nel resto del paese fanno capo a regioni e province, ma anche la stragrande maggioranza delle funzioni esercitate nel resto d’Italia dallo Stato: scuola, sanità, enti locali, polizia locale, gestione delle strade, ferrovie, energia, fiumi, laghi, beni culturali e archeologici, territorio e ambiente, ecc. Gli insegnanti della provincia di Trento sono stipendiati direttamente e con contratto autonomo dalla provincia e la loro organizzazione è decisa a livello locale e gli stessi programmi scolastici stabiliti nazionalmente possono essere modificati in sede provinciale. E sul fronte della sanità, la voce più rilevante del bilancio regionale, il ministero di Roma non ha quasi voce in capitolo. Anche in Friuli Venezia Giulia tutta l’organizzazione sanitaria è a carico della regione che si deve arrangiare con quello che ha, mentre i deficit della gestione regionale della sanità nell’ultimo triennio ha indotto a concedere ad alcune regioni ordinarie miliardi di fondi aggiuntivi rispetto a quanto a loro attribuito dalla formula di ripartizione del fondo sanitario nazionale. C’è un «però». Va detto che anche se le regioni e le province a statuto speciale amministrano in loco le loro risorse al posto dello Stato (e quindi non sottraggono finanziamenti ad altre regioni o ad altri gruppi di italiani), non contribuiscono nemmeno, o lo fanno solo in minima parte, alla copertura delle spese nazionali (difesa, giustizia, Europa, ecc.). Inoltre, non contribuiscono al risanamento dello Stato, assumendosi una parte degli oneri del debito pubblico e non fanno fronte a compiti di solidarietà nazionale con aree del paese più deboli. Negli ultimi anni si è cercato di correggere questa consuetudine. Dalla legge finanziaria del 1994 è prescritto espressamente che le autonomie speciali concorrano alle spese generali del paese. In che modo? Accollando alle casse delle province e delle regioni autonome spese fino ad allora sostenute dallo Stato e chiedendo loro di fatto una maggiore compartecipazione ai bisogni del Paese. Ed è avvenuto attraverso specifiche «norme di attuazione» che hanno ampliato i poteri a bilancio invariato. In altre parole, le autonomie speciali devono far fronte con le proprie risorse alle nuove voci di spesa acquisite.

Dunque la vera questione non è quella di cancellare le regioni speciali perché superate (le ragioni da cui sono nate rimangono centrali e insuperabili) ma, come ha osservato Pierangelo Giovanetti, direttore del quotidiano di Trento «l’Adige», di «portare tutte le altre alla ‘specialità’, cioè di trasformare tutte le regioni in regioni a statuto speciale». La riforma costituzionale del 2001 (confermata da referendum popolare) ha infatti introdotto la possibilità per le regioni ordinarie di diventare a statuto speciale, cioè di acquisire un modello di specialità, con tanto di trasferimento di competenza da parte dello Stato. L’articolo 116 della Costituzione prevede espressamente che «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, possono essere attribuite alle regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della regione interessata, sentiti gli enti locali… La legge è approvata dalle Camere  a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la regione interessata». Questo passaggio (rivoluzionario) era stato abolito dalla riforma costituzionale (la cosiddetta devolution) voluta dal centrodestra e cassata grazie al referendum popolare del giugno 2006. Il secondo passo in avanti è il disegno di legge sul federalismo fiscale. L’importante è che vengano stabiliti, sia per le attuali regioni e province a statuto speciale, sia per le future che si verranno a creare, precisi obblighi di solidarietà nazionale, di compartecipazione al risanamento delle finanze, di perequazione della ricchezza sul territorio fra regioni più sviluppate e meno sviluppate. Insomma, il federalismo va esteso a tutte le regioni, costringendo anche quelle autonome a contribuire alle spese nazionale, attraverso il principio della «intesa». Dal momento che una cosa è definire il regime finanziario delle regioni ordinarie in una situazione in cui molte nuove competenze sono state loro attribuite per la prima volta con la riforma costituzionale del 2001 e quindi in modo quasi contemporaneo all’avvio del federalismo fiscale (cioè, c’è un modello di ingegneria istituzionale astratto e si tratta di attuarlo), altra cosa è definire questo regime con riguardo alle regioni speciali che nel momento in cui si delineava il nuovo assetto finanziario, avevano già una storia amministrativa consolidata, un pacchetto più ampio di competenze legislative e amministrative, un intervento pubblico regionale ad ampio raggio. E nel definire le risorse finanziarie di cui le regioni speciali devono disporre per l’esercizio delle vecchie e delle nuove funzioni non è possibile prescindere da questa storia. Di tutto questo si discuterà alla Camera la settimana prossima, quando riprenderemo l’esame della delega al governo in materia di federalismo fiscale e approderemo all’art. 25 «Coordinamento della finanza delle regioni a statuto speciale e delle province autonome».